Cuentas públicas. Economistas y gobernadores de las administraciones más grandes cuestionan el actual reparto de fondos que realiza la Nación

Coparticipación: la rebelión de las provincias

El esquema actual plantea fuertes asimetrías entre la Nación y las distintas jurisdicciones entre sí, que llegan incluso a poner en tela de juicio el federalismo

Cuando se discute por plata, no hay amistades que valgan. Mucho menos si se trata de la masa de recursos provenientes de los impuestos que pagan todos los argentinos. Y esto quedó nuevamente plasmado en el debate por los fondos de la coparticipación que se instaló en los últimos meses, en parte por pedido expreso del Fondo Monetario Internacional y en menor medida en respuesta a los mandatos de la Constitución del 94.

Con mayor o menor intensidad según el caso, las provincias salieron nuevamente a pedir por su porción de la torta frente a la Nación, que a lo largo de los años y -pactos fiscales mediante- se fue quedando con mayores porcentajes del total de la recaudación y hoy supera al conjunto de las jurisdicciones.

Que el actual sistema de coparticipación federal de impuestos debe reformarse y que éste es el momento político y económico oportuno para hacerlo, es un consenso generalizado entre economistas y políticos que cuestionan el actual proyecto oficial. Aunque las coincidencias son menos claras a la hora de definir la forma y los contenidos que debe tener una nueva ley que no represente un parche sino que se convierta en una solución a largo plazo.

Desde la descentralización en el cobro de los tributos hasta la incorporación del financiamiento del sistema previsional como parte de la coparticipación, pasando por un esquema que basado en el binomio que equilibre la capacidad de recaudación y la necesidad del gasto entre las distintas jurisdicciones, las propuestas son múltiples y variadas, pero todas recurrentes en un punto: las provincias deben empezar a recuperar protagonismo a la hora del reparto frente a la Nación.

Estos temas fueron los ejes del debate del seminario organizado por el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (Cippec), una organización que trabaja y promueve políticas públicas, no sólo a través de capacitación sino también mediante el asesoramiento y consultoría a gobiernos provinciales y municipales.

Lo novedoso de la discusión que cuestionó la posición "unitaria" del actual esquema de reparto de fondos fue que se dio en plena Capital Federal (uno de los distritos más beneficiados), con referentes académicos y políticos que trabajan desde hace años en este tema (provenientes de distintas corrientes del pensamiento) y con escasa participación de representantes de las provincias más grandes que son las que más cuestionan el actual sistema y la nueva propuesta del Ejecutivo. La excepción fue el gobernador de Buenos Aires, Felipe Solá, quien abrió el encuentro con una dura crítica a la actual coparticipación primaria (la fórmula de reparto de la recaudación entre la Nación y las provincias en su conjunto).

"Hay una falta de equidad en la correspondencia fiscal que se fue agudizando con el tiempo a través de los sucesivos pactos fiscales y que el gobierno quiso sacralizar en este nuevo presupuesto", disparó Solá, quien dijo que "las provincias son los socios menores del reparto y vitalicios e indispensables a la hora de los costos.

Pero la declinación de las facultades de las provincias no es un tema de las últimas décadas, sino un proceso que comenzó en el siglo XIX con la crisis de 1890.

"El problema de la coparticipación está consustanciado con los orígenes de la Argentina y tal vez lo que hoy tenemos tenga mucho que ver con las respuestas que hemos dado a la organización federal", dijo el actual diputado porteño Federico Pinedo, quien formó parte del panel. "Juan Bautista Alberdi decía que no había provincias viables si no tenían recursos", agregó.

Por eso, el economista de IAE, Juan Llach insistió en que la esencia de una nueva coparticipación pasa por "la devolución de las facultades tributarias de las jurisdicciones provinciales y municipales, que fueron expropiadas por la Nación".

De ese modo, fue uno de los férreos partidarios de la descentralización de impuestos a provincias y municipios, que en buena parte contribuiría a combatir la "gran evasión que se da en los sectores medios".

Por el actual esquema de reparto de fondos, en la coparticipación primaria la Nación se queda con el 56% para sus gastos y el restante 44% le corresponde al universo de provincias.

Mucho menos clara es la fórmula de distribución en la denominada coparticipación secundaria, el dinero que del porcentaje total va a cada una de las provincias.

Para la economista de Cippec, Luciana Díaz Frers, está plagada de "arbitrariedades", ya que se basa en criterios históricos donde los fondos se negociaban.

El presidente del Ieral Fundación Mediterránea, Nadín Argañaraz, explicó que en este punto existen "fuertes asimetrías" y señaló al respecto que "la provincia que más puede gastar lo hace siete veces más que la que menos puede". Y dio como ejemplo el caso de Tierra del Fuego, que tiene 4.500 millones de pesos por habitante por año para gastos, contra 600 millones de Buenos Aires.

Aunque aclaró que el actual esquema de distribución "favorece a las jurisdicciones de menor necesidad poblacional", también indicó que "hay fuertes diferencias intra grupo", es decir, hay provincias con baja necesidad poblacional y bajos ingresos.

Por esto, señaló que la propuesta de Ieral para una nueva ley de coparticipación federal de impuestos apunta a "equilibrar las diferencias inter e intra grupos". Y en lo que respecta concretamente a la coparticipación secundaria, la siguente fórmula de reparto: 54% según población; 30% según necesidades básicas insatisfechas (NBI); 6% según superficie; 6% en partes iguales y 4% según condiciones climáticas adversas (frío/calor).


Iguales en cualquier lugar
Para Argañaraz, "modificar la coparticipación es uno de los elementos que tenemos para tratar de modelar la capacidad fiscal con la necesidad fiscal", con la idea de que "cualquier habitante del país, viva donde viva, tenga la misma canasta básica".

En este punto, el licenciado en Economía Martín Lousteau, fue concreto. "Argentina, comparada con otras federaciones del mundo tiene el nivel más grande de desigualdad entre cada una de sus partes, ocho veces contra cuatro de Canadá o dos de Australia y Estados Unidos", dijo. A partir de lo cual, acotó: "Tenemos que concentrarnos en dotar a cada uno de los habitantes de una cantidad de derechos básicos, un mismo umbral mínimo de gasto público per cápita".

Así el economista incorporó al debate el concepto de brecha fiscal, un esquema que permita fijar el nivel promedio de gasto básico per cápita para garantizar la igualdad de todos los ciudadanos argentinos, y determinar cuánto puede aportar cada jurisdicción con su propia recaudación. El resto, "lo tiene que compensar la Nación", dijo y explicó que así funciona en muchos países desarrollados.

Aunque sostuvo que como es imposible lograr esto en lo inmediato, propuso trabajar para consolidarlo en el término de cinco a diez años.

Para Díaz Frers, una buena fórmula para la distribución secundaria de los recursos pasaría por "fijar reglas de responsabilidad fiscal, con incentivos y castigos".

Aunque el universo de las transferencias de fondos de la Nación a las provincias -y la inequidad que todos los economistas plantearon existe en la actualidad- no sólo se agota en la coparticipación misma, sino que también está atravesada por "numerosos fondos complementarios que representan un 50% más por fuera", dijo. En este punto explicó que "las provincias reciben 8.500 millones de pesos por coparticipación, más un 50% por fondos complementarios, sumado a los fondos de seguridad social y los ATN, éstos últimos son los más discrecionales".


Lo que no debe faltar
Si bien los diagnósticos son comunes, la medicina es heterogénea. Por eso, "el tema central debe exceder la cuestión financiera y debe encarar el objetivo de construir un federalismo armónico", dijo el senador chaqueño Jorge Capitanich, que preside la comisión de presupuesto y hacienda de la Cámara alta.

Por eso, propuso "no escindir la coparticipación de una reforma tributaria" que contemple el análisis del "gasto tributario" en el presupuesto, lo que implica analizar los gastos que cada jurisdicción necesita para garantizar la sustentabilidad. También "analizar el tema de los impuestos distorsivos que alcanzan cuatro puntos del PBI".

Por otra parte, propone límites al endeudamiento público en todos los niveles como principio básico de la responsabilidad fiscal; revisar el sistema previsional que hoy está financiado con impuestos; fondo de infraestructura para fortalecer el capital social y avanzar en la evasión fiscal para obtener recursos para reformas de carácter permanente.

El economista Rogelio Frigerio (n) quien fue un referente económico de la lista que lideró Carlos Menem en su última candidatura presidencial en 2003, apostó por una propuesta de coparticipación orientada a recortar al máximo el gasto público.

De hecho, el economista consideró que si el gobierno aplica el superávit a aumento de salarios o aguinaldo para planes sociales "estaríamos cometiendo los mismos errores del pasado y demostraría que los argentinos tenemos una gran dificultad en administrar la bonanza".

"Es el momento de quebrar la tendencia del comportamiento procíclico que tiene la economía argentina y para hacerlo hacen falta dos cosas: incorporar reglas macrofiscales a todos los niveles de gobierno, y que éstas no puedan dejar de ser cumplidas, fijadas a través de una ley convenio".

A su juicio, un nuevo sistema de reparto de fondos debe incluir: reglas de transparencia fiscal en todos los niveles; procedimientos claros desde el punto de vista presupuestario; tomar en cuenta el gran impacto que tienen los gastos tributarios o renuncias fiscales a través de los incentivos dentro del presupuesto y cada vez que se planteen tienen que estar acompañados por el impacto presupuestario que representan como así también las jurisdicciones deberán demostrar que la renuncia de este ingreso será compensada o bien por un aumento de ingreso proveniente de mejora administrativa o por una disminución paralela del gasto corriente.

También "tiene que incluir límites muy precisos a las erogaciones (ninguna administración podrá incrementar el gasto primario mientras tenga déficit fiscal); no dar incremento salarial en los últimos doce meses de gobierno y fijar topes específicos a los gastos de personal, como también límites claros del endeudamiento y coordinación efectiva del crédito público.

La autoridad de aplicación debe ser el organismo fiscal federal que determina la Constitución del 94


El reparto de la torta
Otro pilar de un nuevo esquema es cómo está conformada la masa coparticipada. Para Frigerio, en ella tienen que estar "todos los impuestos incluidos en la masa menos los derechos de importación y exportación y los aportes de AFJP.

Para Lousteau, es esencial incluir en la coparticipación los fondos para financiar la seguridad social, un punto en el que también coincide Argañaraz de Ieral. "Esto debe estar en la coparticipación primaria", dijo.

Un capítulo aparte merecen las retenciones a las exportaciones, cuya coparticipación demandan sin concesiones los gobernadores de Santa Fe y Córdoba. "¿Es una inequidad desde el punto de vista numérico que la Nación imponga retenciones y le quite riqueza a las provincias y esas provincias se embromen?", se preguntó el diputado Pinedo.

"Esta es una inequidad depende de cómo se mire. Si miramos la distribución primaria y cuáles son las funciones del Estado nacional, cuando la Nación aplica retenciones a las exportaciones las tiene que guardar, pero también debería bajar en su participación de la coparticipación de los demás impuestos, porque las funciones son determinadas, y los impuestos se distribuyen de acuerdo a las funciones", reflexionó el legislador porteño.

"Habría que provincializar funciones que actualmente tiene el Estado nacional porque se las fue apropiando a medida que tenía recursos y a más retenciones menor coparticipación", agregó.