Sandra Cicaré
La crisis es un momento oportuno para barajar y dar de nuevo. En eso coincidieron Oscar Lamberto (diputado PJ), Angel Sciara (secretario de Hacienda municipal), Roberto Fattal Jaef (economista) y Jorge Bertero (economista), quienes dialogaron con La Capital sobre el escenario para discutir una nueva ley de coparticipación federal de impuestos. La discusión puso sobre el tapete la necesidad ineludible de diagramar una nueva política fiscal que ayude a repensar la distribución de los recursos entre la Nación y las provincias. Este es parte de las propuestas, que en una mesa redonda, esbozaron los protagonistas de este diálogo.
-¿Qué análisis hacen sobre la actual situación de crisis en la distribución de los recursos coparticipables?
Lamberto: Uno de los principales problemas que tenemos es que se tomaron decisiones apresuradas para calmar a los mercados. Nos metimos en el brete del déficit cero gratuitamente y ahora uno de los condicionantes del financiamiento externo es que lo cumplamos. En ningún país del mundo sensatamente podría plantearse que se bajarían 6.000 millones en un año sin tener conflictos. Este es uno de los grandes problemas en los que se metió el gobierno solo y que contribuyó a acelerar la recesión. Se recortan gastos en salarios y jubilados, que significan consumo directo. No bajó el riesgo país, con lo cual la tasa de interés sigue siendo un elemento brutal contra la recaudación impositiva. Nadie paga impuestos si tiene que pagar estos intereses. Esta fue una decisión de política económica equivocada. Hoy hay toda una carga sobre cuál es el costo de la política. Lo que nadie mide es cuánto cuesta una decisión equivocada de un ministro.
Sciara: Cerrar el problema del déficit cero por el lado de la coparticipación ahonda el despropósito. Para el presupuesto nacional es un gasto, pero en realidad son recursos que le corresponden a las provincias. Lo que no está discutido es la responsabilidad del gasto que se financia con los recursos de coparticipación.
Lamberto: Lo que es peor es que además lo hacen de prepo. Cuando se votó el déficit cero las provincias estaban afuera.
Sciara: Cuando hablo de federalismo responsable es con la participación de alguna manera representativa de los distintos niveles jurisdiccionales en los cuales está dividido el país. Hoy la Nación toma decisiones de déficit cero sin participación de las provincias y muchas de ellas deciden cosas sin consultar a los municipios. En consecuencia, el responsable final del gasto, en este caso las municipalidades, terminan pagando las decisiones sobre recursos que ya vienen en cascada de alguna manera anómala o incorrecta de arriba.
Fattal Jaef: Desde el inicio de la gestión del gobierno se produjo un choque entre la teoría y las convicciones. La Carta de los Argentinos, que era la plataforma electoral, tenía una inconsistencia teórica que llevaba a lo que estamos viviendo ahora. Esta instancia finalmente pro devaluadora que se está discutiendo en estos días era un producto inicial del diseño de la política. La incertidumbre fue reciclada en la economía por los agentes económicos. La renuncia del vicepresidente (Carlos Chacho Alvarez) puso por primera vez en el tapete no el riesgo país total sino el componente particular del riesgo argentino puro. A partir de ahí creció todos los meses.
Bertero: El único condicionante que agregaría es que el ingreso de capitales a nuestro país se cortó, pero no solamente para el sector público. No hay inversión directa, no hay crédito para el sector privado. Eso obliga al gobierno -no es que quiera defenderlo- a tomar decisiones que son ingratas como tener que ajustar fuertemente. Entonces había un desfasaje muy fuerte y tuvo que corregirse. Estoy de acuerdo que no fue una manera racional o pensada, tendría que haber ido a lo micro. Creo que el programa de la gente de la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (Fiel) cuando asume López Murphy y dice que va a ajustar 2.000 millones, establece una ingeniería para el ajuste. En cambio el que se hizo después fue más violento e intempestivo y ahora el tema es que estamos comprometidos ante los organismos financieros internacionales a cumplir con algo que resulta muy difícil.
-¿Es el momento oportuno para discutir una nueva ley de coparticipación?
Lamberto: Las crisis son los momentos para discutir todo y lo que uno puede hacer en las crisis no lo puede hacer en otro momento. Cuando el gobierno se hizo cargo -yo fui casi 10 años el presidente de la comisión de Presupuesto de Diputados- les dije que debían aprovechar dos cosas: primero hacer un presupuesto de base cero porque tenían el poder para hacerlo, y segundo hacer un nuevo Estado con este tipo de prioridades. Porque cuando vienen los recortes ¿qué cosas se recortan? Primero los bienes y servicios, y dentro de esto están las transferencias, las partidas para los comedores o para la salud pública. El tema de repensar el Estado es fundamental, y esto también significa prioridades, es decir, cómo se ordena el gasto. No veo cómo se puede hacer una buena coparticipación sin discutir el gasto. Porque nosotros nos peleamos por las monedas y la ciudad de Buenos Aires se lleva un tercio del gasto del presupuesto. El interior está subsidiando a la ciudad de Buenos Aires en casi 14 mil millones, que es lo que se lleva del presupuesto nacional. Entonces, de qué coparticipación hablamos. Me parece que la oportunidad es discutir una nueva relación con el Mercosur, una nueva relación de ocupación territorial, una nueva relación del gasto público y una nueva relación tributaria. No podemos discutir qué repartimos si no sabemos cómo llegamos a lo que vamos a repartir.
-¿Esto inevitablemente lleva a una reforma tributaria?
Lamberto: Obvio. Creo que es la oportunidad para discutir todo de nuevo.
Sciara: De por sí el sistema actual es, para llamarlo de alguna manera, caótico en lo formal y nadie sabe muy bien si es equitativo y solidario. Uno podría poner como hipótesis que no es ninguna de estas dos últimas cosas. Esto hace a la necesidad de establecer pautas en términos de un federalismo fiscal que responda a ciertos patrones que tienen que ser considerados como políticas de Estado. Y tiene que ver con esto de los espacios vacíos y de la ocupación territorial. El país se tiene que dar como estrategia saber si realmente existen espacios que tienen que seguir existiendo o no, pero hablar hoy de provincias inviables no tiene sentido. La Nación no se puede permitir semejante exabrupto. Lo que sí la Nación se tiene que permitir es cuánto del espacio nacional puede deliberadamente quedar vacío y en consecuencia cómo las transferencias de recursos contribuyen a que uno genere riqueza y actividad en determinados lugares y la retraiga en otros. Hoy lo que tenemos es realmente la megalópolis funcionando a pleno. Una gran cabeza que chupa indiscriminadamente recursos de todos lados.
Fattal Jaef: En momentos de crisis hay que discutir todo y aprovechar para hacerlo en profundidad, para generar reglas permanentes. Es verdad que el cortísimo plazo va a plantear una discusión del tipo de las que están ocurriendo ahora, un federalismo fiscal entendido como relaciones de poder y no como relaciones institucionales de Estado nacional y estados subnacionales. Seguramente el acuerdo del año 99 y sus correcciones del 2000 seguramente se modificarán según relaciones de poder en cuanto a los pisos garantizados a las provincias argentinas. Pero hacia adelante hay que recomponer una concepción institucional de federalismo, ver cuáles son las instituciones. Además la Constitución del 94 abría una senda por ese lado con el organismo fiscal federal. En segundo lugar, hay que ver el perfil de las necesidades públicas, cuál es la oferta de bienes públicos, cómo se reparte territorialmente, y por último, cómo se costea. Y en un momento dado habrá que discutir esta nueva cosa de la correspondencia fiscal y potenciar el autofinanciamiento de las jurisdicciones.
-Aquí se plantea el caso de provincias que no podrían llegar a autofinanciarse. ¿Qué ocurriría con ellas?
Fattal Jaef: En todas las propuestas va a aparecer el concepto de un fondo de equilibrio regional y social e incluso soluciones técnicas un poco más extremas. Por ejemplo, Llach propone que no haya sistema de coparticipación sino reglas de juego de recaudación, gasto y un sistema para equilibrar, en el cual se corre para arriba o para abajo el resultado final.
Sciara: Yo creo que la lógica es cómo se debe pensar teóricamente la problemática de las transferencias y cuidando estos espacios que no podrían satisfacer con sus recursos el gasto. A veces se está tentado de pensar históricamente y decir: bueno, por qué no implementamos la coparticipación inversa. Si las provincias son preexistentes a la Nación y evidentemente la actividad económica se localiza fundamentalmente en los territorios que originalmente eran de las provincias, entonces recaudemos por las provincias y éstas le pagan a la Nación las funciones centrales. Creo que eso puede tener algún interés desde el punto de vista intelectual pero hoy lo que uno tiene que discutir es cierta economicidad, por ejemplo, en términos de la recaudación. Hay tributos que por economía de escala hay que recaudarlos centralmente, como el caso de IVA y ganancias.
-Pero la recaudación local ¿no permite un mejor seguimiento?
Sciara: Es cierto que la proximidad te da una mejor eficacia y eficiencia en el gasto, pero lo que hay que establecer es cuáles son los gastos que le corresponden a cada jurisdicción y, a partir de ahí, establecer reglas claras para que exista este sistema de transferencias. Evidentemente, la tendencia es que hay gastos que descentralizadamente son más eficientes hacerlos. Pero hay que analizarlo caso por caso y la discusión tiene que darse en ese terreno para tener un sistema equitativo y solidario.
Fattal Jaef: Ese es uno de los conceptos de la correspondencia fiscal. Ahí donde está el beneficio está el contribuyente. Vincular los recursos con el gasto porque en el país hemos dado un proceso de fuerte descentralización del gasto y alta concentración de los recursos.
Bertero: Nadie mejor que el vecino ve cómo se gasta cerca de su casa. Creo que eso de la coparticipación invertida puede ser ineficiente en términos administrativos pero yo pongo en tela de juicio sobre si es eficiente el sistema tributario argentino. Es un sistema complicado, donde se vive haciendo declaraciones juradas, donde por un lado están los tributos centrales pero después las resoluciones no terminan nunca de publicarse y donde hay inclusive, en el caso de la Afip, una parte técnica que opina una cosa y una jurídica que opina algo distinto sobre un mismo tema. Como mínimo habría que estudiar esto muy seriamente. Además cuando se plantea si son inviables las provincias, creo que las provincias pobres, con pocos recursos naturales o de vacío poblacional, reciben muy poco del Estado nacional. Inclusive a través de la historia ha habido transferencias intersectoriales terribles, con los tipos de cambios controlados. Entonces, uno dice: pobre Chaco o Santiago del Estero, que le pagábamos a un tipo de cambio que no era el real y algunas veces le aplicábamos retenciones. Esto hacía que la gente del interior se fuera a donde tenía posibilidades de crecer. Me pregunto si las provincias norteñas pobres, con ingresos per cápita bajos, serían tan inviables.
Y de pronto se podría estudiar la posibilidad de centralizar la administración pública en dos provincias, si eso es más eficiente y menos costoso. Por otro lado, el tema de la cercanía permite gravar con más justicia y permite el apareamiento ingreso-gasto. Luego puede haber un fondo compensador que estabilice a aquel sector que no tiene casi nada. Ese fue el sistema que rigió en la Argentina hasta prácticamente 1932. Fue lo que planteó Alberdi con las aduanas diferenciales que tenían puertos con distintos gravámenes.
-El gobierno se aferra a que no hay plata y parece que quiere jugar esa carta en la negociación, ¿cómo imaginan el camino para lograr ese consenso?
Lamberto: Esto es político ciento por ciento. Después, lo técnico es lo que da el soporte de la justificación política. La primera coparticipación la hicieron Urquiza y Mitre después de Pavón, donde decidieron de qué cosa se hacía cargo cada uno, qué renta se quedaba cada uno. No la escribió nadie pero funcionó un montón de años. El problema es que siempre son las urgencias las que impiden la solución de los problemas. Llega el gobernador a Buenos Aires y, como no puede pagar los sueldos, se firma un pacto. Solucionamos esto y en seis meses estamos discutiendo otro pacto. Y ahora el último invento son los bonos, y con esto en vez de enfrentar el problema lo postergamos. Aquí lo que hay que discutir es el problema de fondo. Lógicamente que esto se tiene que hacer en un marco de tolerancia y de no sacarse ventaja porque me imagino que el gobernador de la provincia que está pagando el 48% de un crédito, que todo lo que le coparticipan se lo chupan los bancos, que tiene que pagar sueldos, no debe tener mucho tiempo para pensar en proyectos, programas de esta naturaleza. Pero si no se da esta discusión el país no tiene arreglo.
-¿Discutir en la crisis no pone en riesgo los derechos adquiridos de determinadas provincias como Santa Fe?
Lamberto: Frente a las crisis no hay derechos adquiridos. Cuando tenés derechos adquiridos y una empresa quiebra, no hay derechos. El derecho adquirido es toda una construcción de la bonanza.
Sciara: Hablar de derechos adquiridos en situaciones convulsionadas como estas, perdiendo de vista la totalidad, la Nación como la unidad, es ilógico. Hay que ir con una franca decisión de interesarse por el todo, y esto plantea ciertos desprendimientos y grandezas políticas, porque la decisión es política que pase por recomponer las transferencias de recursos a los efectos de tener financiados todos los gastos. No hay que ir con intereses ni preconcepciones, sino reacomodar un esquema de repartición que tenga la mirada de la unidad del territorio de una manera consistente, integrada y estratégicamente viable y deseable. Porque si no esto no se resuelve.
Bertero: No conozco en detalle cómo se financia cada una de las provincias. Sabía que pagaban tasas muy altas, pero cuando emiten los bonos y más si es en forma forzosa, los colocan al 100 por ciento y los colocan con tasas faciales de interés relativamente bajas o razonables. El tema es que después el que lo desagia es el público cuando empieza a hacer transacciones entre sí. Entonces empieza a caer de paridad y la tasa interna de retorno pasa a ser extremadamente elevada. Para que realmente sea un bono tiene que ser rescatable, porque primero lo estamos colocando forzosamente.
Sciara: Creo que entender el bono como un problema del mercado de capitales es equivocarse de marco. Lo que están haciendo en realidad es crear moneda espuria. No resolvimos el problema de la convertibilidad y la falta de política monetaria. Si tenemos que emitir solamente contra ingresos de capitales externos, tenemos una seria limitación para poder gastar, pagar, financiar y devolver. Lo que se hace es ir por atrás de la convertibilidad, emitir moneda bajo la forma de bonos y darle poder cancelatorio.
Lamberto: En el caso de las provincias que están siendo sometidas directamente a usura, no es que haya solamente caído la paridad. Ellos tienen bonos a tasa libre garantizados con la coparticipación, con lo cual es una vergüenza que le cobren el riesgo, que no existe porque tienen la garantía de coparticipación.
Bertero: Hay varias provincias que cancelaron sus bonos. El tema está en que cuando tiene un mercado profundo, es fungible y comienza a cambiar de mano en mano, es casi como dinero. Ahora el tema está que luego el bono, a diferencia del dinero, necesariamente debe rescatarse. Si no se rescata y queda circulando, estamos aumentando la cantidad de dinero base. Creo que en definitiva volvemos a un tema de fondo y es que ¿habría tanta pelea sobre el diferimiento impositivo o temas de promoción si el administrador tuviera en sus manos la recaudación y cómo gastarla?
-¿Cuáles serían a su criterio los ejes que tendría que tener una nueva ley de coparticipación y cómo implementarla? Baylac dijo que quería sacarla antes del 30 de noviembre.
Lamberto: En realidad todo lo que se discute son problemas de distribuciones de impuestos. Por ejemplo, se dice, haceme una universidad en la provincia y te doy dos puntos de coparticipación. Creo que no se puede discutir la coparticipación si no se discute el gasto. Además el gasto tiene que ser un nivelador de la ocupación territorial. Siempre cito el ejemplo de Roca, que pobló el territorio instalando cuarteles. Venían las chicas a trabajar con los soldados y los turcos a venderles y así se hacían los pueblos. Esa fue una transferencia efectiva de recursos. Gran parte del país se hizo en base a un cuartel, un pozo petrolero o el ferrocarril o empresa del Estado.
Sciara: Agregaría el tema de los distintos niveles de coparticipación. Porque lo que el Estado nacional discute en rigor es la coparticipación primaria. Los impuestos nacionales a las provincias y lo que
a los municipios nos interesa es cómo la provincia distribuye entre los municipios y comunas. Este es otro problema muy serio que también tiene el mismo marco teórico. Si no se discute el gasto, no tiene sentido discutir las potestades tributarias. Hoy muchas comunas se hacen ciudad a la fuerza sin cumplir con los mínimos de población porque realmente la cantidad de población actúa como una variable distributiva. Esa es una forma de tener más parte de la torta.
Bertero: Desde 1950 hasta 1985 la recaudación de las provincias fue creciendo en participación desde 8,6 puntos a 18,2 puntos. En cambio, en los municipios la participación fue más irregular. Esto tendría que haberse hecho más fuerte. La recaudación por parte de los municipios y las provincias tendría que haber dependido cada vez menos de la Nación, cada jurisdicción tendría que haber tenido más recursos propios, como un elemento nivelador.
Fattal Jaef: Con respecto a lo que pretende ser el sistema permanente en las relaciones financieras del Estado nacional con las provincias, por extensión a los municipios, están faltando las adecuaciones de las Constituciones provinciales. Pero hay que tener en cuenta algunas cosas. Primero, que hay que identificar las necesidades públicas de cada jurisdicción y después cómo se financian. Por otro lado, el sistema federal es tanto más fuerte cuanto mayor sea la autonomía financiera de las jurisdicciones. En la Argentina, el coeficiente de autofinanciamento promedio de las provincias da 31%, en Brasil da 77%, porque tiene una legislación que lo impulsa. En EEUU está en el 71%. En la Argentina hay sólo cinco distritos que tienen autofinanciamento superior al promedio, que son la ciudad autónoma de Buenos Aires y las provincias grandes. En Santa Fe estamos caminando hacia arriba del 41%. Este es un dato que ayuda a decir que si hay este tipo de autofinanciamiento es porque estamos más cerca en la relación entre los tributos y los beneficiarios de los tributos. Después vienen los efectos compensadores, que corresponden porque en definitiva lo que hay que hacer no es compensar a la jurisdicción con un espacio geográfico solamente sino también previendo las características del ingreso personal de sus habitantes. Por ejemplo, si uno transfiere para cubrir el déficit de la Caja de Jubilaciones de tal provincia eso es relativamente menos eficiente que transferir para que más jóvenes de esa provincia se eduquen. La otra cosa es que hay migraciones. En los grandes aglomerados es donde esto se nota más.
-Da la impresión que tamizar eso y lograr un consenso demandaría décadas.
Lamberto: Hay cosas que son de sentido común. Un día tenemos que una migración se instala en una ciudad. Al otro día tenés que tener más camas, más hospitales, más viviendas. De última, es más razonable subsidiar para que se queden en su hábitat natural y, además, ocupás el territorio
Bertero: Incluso a veces ni siquiera subsidiar, a veces es no quitar vía fiscal lo que están produciendo. Hay que tener mucho cuidado. No estoy muy seguro de que el sistema haya sido muy justo. Creo que las megalópolis es una respuesta racional a una política que no sé si es tan irracional.
Sciara: Es la lógica de un modelo de acumulación. Diría más que subsidiar a la producción para que no migren es replantear el modelo de acumulación o establecer ciertas regulaciones. Porque si lo que hago es convertir la agricultura chaqueña de algodonales de la producción minifundiaria -que me podrán decir es ineficiente- por otra muy eficiente, y traigo grandes tractores australianos y labranza cero, etcétera, lo que estoy haciendo es expulsar por un problema de producción que tiene que ser previsto en términos de la estrategia de ocupación de los espacios.
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