El financiamiento de la educación

Juan Carlos Mercier (*) y Sergio Miguel Hauque (**)

Durante septiembre de este año se remitió al Congreso el proyecto de ley de financiamiento educativo publicitado por el gobierno nacional en el que se plantea el compartido objetivo de aumentar la porción de los recursos presupuestarios estatales destinados a la educación. Su objetivo básico es compartido por todos los argentinos. Sin embargo, es necesario reflexionar detenidamente sobre su contenido para aportar elementos a la necesaria discusión parlamentaria que se avecina.

Antes que todo, es importante recordar que no es la primera vez que este objetivo se plantea en una norma legal. Ya la ley federal de educación Nº 24.195 estableció idéntica meta en su artículo 61, pero la realidad de la recaudación impositiva y del presupuesto público en los años posteriores impidió su cumplimiento.

En aquella ocasión, el esfuerzo presupuestario del proceso recayó casi exclusivamente en las provincias, al transferirse todos los establecimientos educativos preprimarios, primarios y secundarios a la esfera subnacional sin que se produjera una transferencia de recursos que pudiera compensar los nuevos esfuerzos exigidos a las provincias.

Este nuevo proyecto se remitió al Congreso precedida por un mensaje que no alcanza siquiera una decena de renglones, en el que nada se explica sobre las razones que decidieron al gobierno nacional a utilizar los medios que se planean disponer para el logro de los importantes objetivos planteados. Creemos que un fin loable no justifica echar mano a cualquier instrumento financiero para intentar lograrlo. Así, la norma infringe la letra y el espíritu del sistema de distribución de fondos en Argentina, centralizando aún más la disponibilidad de recursos, perjudicando especialmente a algunas jurisdiscciones como la provincia de Santa Fe.

Estos tipos de contenidos básicos se deberían integrar en normas de rango supralegal (Constitución nacional) para evitar que simplemente una ley posterior derogue implícitamente su contenido. Sin embargo, nuestra Constitución al ser del tipo rígido hace costoso el proceso de inserción de contenidos en la misma, por lo que esta integración resulta dificultosa en la práctica.

Ahora bien, al no utilizarse normas de rango constitucional, consideramos que debió plantearse un esquema de ley convenio con las provincias argentinas que requiere la adhesión de todas las Legislaturas, máxime teniendo en cuenta que la mayor parte de los recursos que se afectan son provinciales.

Al no utilizarse este mecanismo la Nación pretende disponer de los recursos que actualmente pertenecen a las provincias en una clara afectación de las autonomías provinciales. El actual artículo 75, inciso 2, de la Constitución nacional define claramente los pasos para la conformación de un nuevo sistema de coparticipación en la Argentina e incluye claramente la necesidad de acuerdos previos entre Nación y provincia, y la sanción de una ley convenio para

disponer de los recursos del conjunto

del Estado federal.

La norma usa un atajo ya utilizado anteriormente en demasía para intentar sostener esta nueva afectación de recursos provinciales: una afectación específica del artículo 75, inciso 3, de la Constitución, pensada por los constituyentes para destinos limitados y no para finalidades centrales del presupuesto público como la educación.

Esta nueva afectación especial infringe además la letra y el espíritu de la disposición transitoria sexta de la Constitución, cuando sostiene que la distribución de competencias, servicios, funciones y recursos no podrá afectarse sin la aprobación de la provincia interesada. La significatividad de los montos en disputa resulta una característica distintiva en este caso. Piénsese que conforme la actual redacción de la norma, la totalidad de los aumentos nominales de recaudación futuros podrá estar afectado para este destino, sin que las Legislaturas provinciales hayan podido emitir su opinión.

Es importante destacar que el cumplimiento de la ley de responsabilidad fiscal (promulgada el 24 de agosto de 2004) resultaría incompatible con la presente norma en el caso en que el PBI inicie un ciclo descendente. En efecto, una baja en el producto determina, conforme la citada norma, un verdadero congelamiento del gasto estatal, lo que no podría armonizarse con la necesidad de aumentar la proporción del gasto en educación sobre el nivel de producto. La única solución factible resultaría reducir los recursos afectados a otros objetivos no menos importantes que el de la educación, como lo son la salud, seguridad, servicios sociales, etc.

El artículo 7 de la norma determina la creación de una nueva y significativa afectación especial de recursos tributarios que corresponden a provincias. Así quedan disponibles para la afectación con este destino el total de los incrementos nominales de coparticipación a provincias que existan a partir de 2006 con respecto de 2005 por un plazo de 5 años. A pesar de que aparentemente dichos recursos revertirían a los presupuestos provinciales, la definición de sus destinos deberá ser acordada con el gobierno central a través del Ministerio de Educación.

La norma supone implícitamente que los recursos tributarios aumentarán en el futuro con el crecimiento del producto. Si observamos las fuertes variaciones que han tenido en las últimas décadas los niveles de recaudación en términos de producto, tendremos que aceptar que dicho supuesto resulta muchas veces de difícil cumplimiento en la práctica. Tengamos en cuenta que en el caso de que la recaudación no crezca al mismo ritmo que el producto el Estado deberá distraer fondos de otros objetivos para el cumplimiento de esta norma. El ejemplo del deseo incumplido de la ley federal de educación nos enseña que más que los enunciados programáticos de las normas, son los elementos fácticos lo que determina muchas veces el cumplimiento de los objetivos buscados.

Debemos recordar que el último intento de utilizar recursos provinciales con el pretexto de mejorar la educación en la Argentina no terminó bien. Las escuelas fueron transferidas a las provincias sin la real contrapartida de recursos requerida, con lo que las provincias debieron distraer fondos de otros objetivos, mientras que la Nación mantuvo un alto nivel de recursos para un ministerio sin escuelas.

Seguramente la raíz de los problemas salariales en el ámbito de las jurisdicciones provinciales debe buscarse allí. Recordemos este precedente y no repitamos errores anteriores.

El proceso de discusión parlamentaria deberá corregir estos errores, ya que como dijimos anteriormente un fin loable no puede justificar la utilización de cualquier instrumento financiero para intentar lograrlo.

Serán los integrantes del Congreso nacional los que tendrán el desafío de lograr que, como todos deseamos, se destinen más recursos para la imprescindible función educativa del Estado, sin que por ello deba avasallarse la autonomía financiera de las provincias consagrada por nuestra Constitución.

(*) Senador provincial.

(**) Profesor de la Universidad

Nacional del Litoral.