Autonomía municipal: ¿quemar las naves?

Oscar M. Blando (*)

Cuando Hernán Cortés resolvió marchar sobre México y extender los dominios hispánicos, alguno de sus hombres se opusieron por el peligro que tal empresa significaba. Entonces Cortés tomó una decisión que, como se ha dicho y más allá del personaje, la historia convertiría en metáfora de los actos irreversibles: ordenó "quemar las naves" impidiendo cualquier marcha atrás de alguno de sus hombres.

Como metáfora esta referencia histórica puede aplicarse a la decisión sobre la que no cabe volver atrás en torno al status jurídico de los municipios: la Asamblea Constituyente de 1994 aseguró la autonomía municipal sepultando históricas disputas doctrinarias y jurisprudenciales entre los "administrativistas" (partidarios de la autarquía municipal) y los "autonomistas".

Sin embargo, esta decisión jurídico-política "irreversible" puede esconder una visión excesivamente "optimista", por ejemplo si pensamos en Santa Fe: es más bien un punto de partida más que de llegada. Quiero trazar algunas líneas sobre los desafíos y obstáculos que plantea el tema.

El fenómeno de la "revalorización de lo local" es a escala global. La globalización supone un juego de fuerzas centrípetas que tienden a aglutinar y acumular actividad central y fuerzas centrífugas que promueven la autonomía y la descentralización. La importancia de "lo local" en este proceso se refuerza por la disgregación que sufre el poder unívoco del Estado-nación.

Pero fenómenos como la descentralización puede significar fortalecer lo local en lo institucional, económico, con mejora de la calidad ciudadana o, por el contrario, puede reproducir a escala local la dinámica de incluidos y excluidos que se observa a nivel social.

El municipio aparece como el lugar donde se hacen "visibles" la fragmentación social, la crisis de representación y la falta de recursos pese a estar obligados a dar respuestas. El gobierno local suele ser el escenario receptor de las protestas ciudadanas: se descentralizan las funciones y también se descentraliza el conflicto (D. García Delgado).

Además, la descentralización no siempre se propicia como una forma de democratización del poder, sino como estrategia frente a la crisis. Esto ocurrió en los 90: la cesión de competencias a provincias y municipios estuvieron vinculadas a la crisis fiscal del Estado, a distribuir los costos del ajuste y, en definitiva, a encargarse de la nueva "cuestión social".

El Informe del Desarrollo Humano 2002 advierte que hubo descentralización sin financiamiento y sin niveles de coordinación. El ejemplo, la transferencia de los servicios educativos a las provincias (e incluso el intento de municipalizarlos). Más que descentralización hubo desatención, delegación de responsabilidades, en definitiva, achicamiento de la educación pública.

El debate hoy debe darse en torno a los grados y finalidades de la autonomía. El artículo 123º de la Constitución nacional ha reenviado a cada provincia para que establezca alcances y límites de esa autonomía en lo institucional, político, administrativo, económico y financiero. La autonomía supone distribución de competencias, por eso estas deben derivar de la Constitución y no de la ley siempre sujeta a los vaivenes políticos circunstanciales.

Lo que está en juego no es poco: es la orientación democrática de esa autonomía: si la descentralización será entendida como distribución de poder o como distribución de "cargas", si la participación se reducirá a lo instrumental o significará un mecanismo real para la toma de decisiones que permita la profundización de la democracia y la transformación social. Si los municipios deberán gozar de autonomía plena o semiplena, si habrá formas de participación popular más genuinas, si la provincia se arrogará el derecho de imponer formas distorsivas en las leyes electorales (la "provincialización" de las elecciones) que atenten contra la autonomía municipal y la representación política. Si los municipios asumirán mayores funciones sin la posibilidad de obtener los recursos necesarios, en definitiva, cuáles son las atribuciones de las que los municipios ya no pueden ser privados.

La cuestión es política: nadie quiere resignar poder y de esto se trata: de mayor o menor concentración de funciones, de más o menos control en la decisiones.

Santa Fe pareció "quemar la naves" con la Constitución de 1921. El manotazo centralista y autoritario de 1935 lo impidió primero, los intereses en pugna y la falta de voluntad política durante décadas, después. No desaprovechemos esta nueva oportunidad.

(*) Doctor en Derecho, profesor

de Derecho Político de la UNR