Reforma policial: Una asignatura pendiente en Santa Fe

En los 90 se impulsaron cambios para democratizar la institución policial. Un plan que recobra actualidad en la antesala de un nuevo gobierno provincial

Máximo Sozzo

Los años 1990 han visto desarrollarse en nuestro país diversas "reformas policiales" que han avanzado de diversas maneras la intención de producir un proceso de "democratización" policial: en la provincia de Buenos Aires, en la provincia de Córdoba, en la provincia de Mendoza, en la Provincia de Santa Fe. Sin pretender eludir un debate más preciso -y necesario- acerca de qué significa "democratizar" la institución y la actividad policial en nuestro país, creemos que es posible visualizar un núcleo duro en estos procesos de reforma policial, en el plano de los discursos de los actores políticos involucrados -de sus finalidades manifiestas-, que podría definirse tentativamente como un "regreso al liberalismo".

Por supuesto esto no implica desconocer la existencia de elementos extraños a la remodelación liberal del proyecto policial de los siglos XVII y XVIII en las formulaciones de los reformadores de las policías argentinas, muchas veces fruto de procesos de importación cultural, fundamentalmente desde horizontes culturales anglosajones. Por ejemplo, las "apelaciones a la comunidad" incluidas en varios procesos de reforma policial, adaptaciones del "community policing" norteamericano y británico, a través de la creación de diversas modalidades de consulta entre policía y público a nivel local (juntas barriales de seguridad comunitaria -provincia de Santa Fe-, foros vecinales y municipales de seguridad ciudadana -provincia de Buenos Aires-, centro de prevención comunitaria -Ciudad de Buenos Aires-), que más bien parecen reenviarnos a una nueva -al menos en parte- racionalidad política, el "neoliberalismo".

Ahora bien, en lo que se refiere específicamente a los usos de la violencia policial, parecería ser que las reformas policiales argentinas pueden ser leídas centralmente como intentos de desembarazarse de la lógica que impone el "autoritarismo", para abrazar los "principios liberales": el uso de la fuerza policial como "ultima ratio", sólo admisible mesuradamente en las circunstancias y condiciones que la ley establece pero, al mismo tiempo, necesaria simbólicamente como un elemento determinante de la construcción de la autoridad policial. En este sentido, se dirigen tres tipos de medidas adoptadas en los procesos de reforma policial en la Argentina: la reforma de las legislaciones y reglamentaciones estableciendo normas más precisas sobre el uso de la fuerza policial -en especial, de armas de fuego-; la modificación de aspectos de los procesos formativos policiales tanto de oficiales como suboficiales en temas especialmente relacionados con la cuestión de la violencia policial -por ejemplo, la introducción de la temática de "derechos humanos" en las currículas oficiales- y la transformación y creación de mecanismos de control interno o externo de la actividad policial -como el surgimiento de las oficinas de asuntos internos.


Un proyecto
Detengámonos en el caso de la provincia de Santa Fe. Estos tres tipos de medidas, en cierta medida, se dieron en esta provincia en la segunda mitad de los años 1990. En 1996 el nuevo gobierno provincial realizó un diagnóstico sobre la policía en que se destacaba su alto grado de militarización, la sensación de impunidad de sus miembros, su autonomía institucional con respecto al poder político, la anarquía evidenciada en el predominio de los objetivos individuales o grupales, legales o ilegales, frente a los objetivos institucionales, la existencia de pujas internas y la desconfianza del personal subordinado a sus superiores, como elementos centrales generadores de su desprestigio público en un contexto de creciente aumento de la criminalidad y sensación de inseguridad. A partir de allí definió e intentó llevar adelante una serie de iniciativas de reforma: el cambio en los cursos de capacitación para aspirantes a agentes policiales; las Juntas Barriales de Seguridad Comunitaria, la modificación del programa de estudios de la Escuela de Cadetes; el dictado de charlas, talleres y seminarios por docentes y especialistas de universidades, instituciones públicas y ONGs tanto para oficiales como para suboficiales y la creación de la Dirección Provincial de Asuntos Internos. Además, el gobierno provincial intentó producir una reforma legislativa profunda. Así, en septiembre de 1998, envió a la Legislatura Provincial el proyecto de Ley de Organismos de Seguridad Pública, que pretendía derogar la Ley Orgánica de la Policía y la Ley del Personal Policial -diseño legislativo que no fue tratado por el Poder Legislativo.

Estos tipos de iniciativas de reforma policial se encuadran en el enfoque ortodoxo difundido internacionalmente sobre "democratización" policial, compuesto por medidas de reforma "culturalistas" y "legalistas". Por un lado, medidas "culturalistas", pues se promueven estrategias de "colonización cultural", en donde se apunta a que los valores y normas sostenidos por el público sean introyectados por los miembros ordinarios de la institución policial a través de diversos mecanismos formales y estrategias de "incorporación" que pretenden instalar vínculos más o menos informales entre policía y comunidad, intentando influenciar a nivel local la cultura policial. Por el otro, medidas "legalistas", pues se promueven estrategias de "producción interna de reglas" en una actitud de "confianza en la policía" en la que se apunta a generar o reforzar la aplicación de reglas internas que limiten el desarrollo de la cultura policial y estrategias de "producción externa de reglas" en la que se intenta generar o reforzar la aplicación de reglas externas que limiten el desarrollo de la cultura policial.

De estas iniciativas de reforma policial emprendidas en la provincia de Santa Fe, tal vez la más importante con respecto al fenómeno de los usos de la violencia policial -aun cuando no estaba dirigida exclusivamente a enfrentarlo- haya sido la creación de la Dirección Provincial de Asuntos Internos a fines de 1997. Esta oficina tiene por finalidad el planeamiento, ejecución y control de operaciones destinadas a prevenir y combatir las actividades ilegales cometidas por el personal policial y actuar como auxiliar de la justicia cuando se incriminase a personal policial. Está compuesta por personal policial y personal civil y a cargo de un jefe designado por el Poder Ejecutivo (un oficial policial superior en situación de retiro), dependiendo directamente del Ministerio de Gobierno, Justicia y Culto y en el mismo nivel jerárquico que la Policía de la provincia. Desde su nacimiento, esta oficina se constituyó como un espacio híbrido, en parte una instancia de control interno y en parte una instancia de control externo.

Pero no sólo nació como un espacio ambiguo en cuanto a su ubicación entre las instancias policiales y las instancias políticas sino también en cuanto a sus finalidades, pues fue creada, simultáneamente, como un organismo de investigaciones, un organismo de supervisión y un organismo de prevención. Durante los años 1998 y 1999 ha desarrollado numerosas actividades de diversas características: se ha hecho cargo directamente de la investigación de algunas faltas policiales, sobre todo cuando éstas puedan ser prima facie delitos graves; ha colaborado con la actividad de los instructores de sumarios administrativos y de sumarios prevencionales en los que están involucrados agentes policiales; desde 1998 viene desarrollando una auditoría permanente sobre todas las causas administrativas e investigaciones judiciales en las que estaban involucrados funcionarios policiales acusados de haber llevado adelante una falta grave o un delito; desde 1999 ha desarrollado un sistema de recepción de denuncias y quejas contra la actuación de los miembros de la institución policial por parte del público, etcétera.

La violencia es constitutiva de lo que la policía es en el contexto de nuestra modernidad periférica -rasgo que sin embargo no resulta privativo del mismo y se encuentra presente en otros contextos culturales con modalidades y grados diferentes. Por lo tanto no se trata de pensar en una policía que no haga uso de la violencia. Como bien señala Sofía Tiscornia simplemente esto significaría pensar en otra institución. Pero la pregunta que debemos plantearnos es si es posible que las reformas policiales, con sus cambios normativos, organizacionales, culturales, impacten en los niveles y modalidades de ese uso de la fuerza policial. Es decir, si estos cambios policiales presumiblemente "democratizadores" son capaces de "minimizar" el daño producido por la violencia policial -ya sea que los usos particulares sean percibidos como legales o ilegales, ya sea en los que se refiere a las vidas e integridades físicas de civiles como de policías.

Como se demuestra claramente en las investigaciones de Cano sobre Río de Janeiro es posible que las decisiones y acciones políticas impacten en la cantidad y calidad de la violencia policial: los llamados premios por "bravura" y otras medidas semejantes para promover el uso de la fuerza letal por parte de la policía de Río de Janeiro, acompañadas por un discurso político coincidente que afirmaba la imagen de la guerra, efectivamente trajeron aparejado un aumento en el número de civiles muertos y heridos por uso de armas de fuego y un incremento de la letalidad del ejercicio de la fuerza policial. Resulta evidente que en este caso se trataba de decisiones y acciones políticas que coincidían con las tendencias "naturales" -fruto entre otras cosas del impacto del "autoritarismo" como racionalidad política- de la institución policial en Río de Janeiro. El dilema es si decisiones y acciones dirigidas en sentido inverso pueden producir idénticos impactos. El ejemplo que da Cano del Estado de San Pablo y su Programa de Acompanhamento de Policiais Militares Envolvidos em Ocorrencias de Alto Risco (Proar) puesto en marcha en 1995 y la disminución consiguiente del número de muertos y heridos civiles parece ser auspicioso en este sentido.

En esta dirección, una de las preguntas que guían estas reflexiones exploratorias es hasta qué punto los procesos de reforma policial producidos en la Argentina -y en particular en la provincia de Santa Fe- han hecho del uso de la violencia policial un objeto sobre el cual intervenir y en su caso, si es posible conjeturar que las medidas desarrolladas han producido algún impacto cuantitativo o cualitativo sobre el mismo.

En el caso de la provincia de Santa Fe, los datos empíricos parecen permitir tanto una respuesta afirmativa -disminuyó el número de víctimas civiles, disminuyó el número de víctimas de las agencias- como negativa -el aumento del número de muertos civiles, el aumento del índice de letalidad en el uso de la violencia policial. Sin embargo, aun resulta prematuro construir un juicio conclusivo -sobre todo no poseyendo datos oficiales. Pero resultan cuanto menos sugerentes las transformaciones relevadas como para continuar analizando lo ocurrido en los años siguientes, sobre todo teniendo en cuenta la inversión en las políticas policiales, las medidas de "contrarreforma policial" del gobierno provincial desde el 2000.


Democracia en la policía
La "democratización" policial no debería pensarse -en nuestro contexto, específicamente, pero tampoco en cualquier otro- como una resolución absoluta de las tensiones que atraviesan lo que la policía (fue y) es en la modernidad, su hibridez entre absolutismo, liberalismo y autoritarismo. Más bien, debe analizarse como el establecimiento de nuevos compromisos entre las diversas racionalidades políticas en juego, nuevas articulaciones entre técnicas policiales, nuevos arreglos entre la herencia y la innovación. Y desde el punto de vista práctico, esta conciencia de la "microfísica" de estas nuevas metamorfosis policiales, debería llevar a un posicionamiento que se sitúe en las diversas especificidades y actúe en los campos de fuerza en donde dichas especificidades se desenvuelven, impulsando el objetivo de minimizar el sufrimiento, el dolor que la actividad policial produce -en especial y muy claramente, a través de sus usos de la violencia.

De esta forma, en tanto búsqueda de la reducción del daño, sería posible -y necesario- resignificar la identidad "reformista" y "democrática", rescatándola de las experiencias recientes en nuestro país, para nuestro presente, como forma de responder a aquel inquietante planteo, deliberante polémico, lanzado por Pier Paolo Pasolini en el semanario italiano Tempo en diciembre de 1968 ("Per una polizia democratica"):

"Planteémonos una hipótesis absurda; el Movimiento Estudiantil toma el poder en Italia. Pragmáticamente claro: sin haberlo presupuesto: por puro ímpetu o ardor ideológico, por estricto idealismo juvenil, etcétera, etcétera. Es preciso "actuar antes que pensar": por consiguiente... con la acción se puede conseguir todo. Bien. El Movimiento Estudiantil está en el poder: ser el poder significa disponer de los mecanismos del poder. El mas vistoso, espectacular y persuasivo aparato del poder es la policía. El Movimiento Estudiantil, por tanto, se encuentra con que dispone de la policía. ¿Qué haría en tal caso? Si la aboliera, claro está, perdería automáticamente el poder.

"Pero prosigamos con nuestra hipótesis absurda: el Movimiento Estudiantil, dado que tiene el poder, quiere conservarlo: y ello con el objetivo de cambiar, ¡por fin!, la estructura de la sociedad. Puesto que el poder es siempre de derechas, el Movimiento Estudiantil, pues, para obtener ese fin superior consistente en la "revolución estructural" aceptaría un régimen provisional asambleario, no parlamentario, en última instancia de derechas, y en consecuencia, entre otras cosas tendría que decidirse a mantener a la policía a su disposición.

"En esta absurda hipótesis, todo cambia y se presenta bajo un cariz milagroso, embriagador, diría yo. Sin embargo hay algo que no ha cambiado y que se ha mantenido como era -la policía. ¿Por qué he planteado esta hipótesis insensata? Porque la policía es el único punto del que ningún extremista podría censurar objetivamente la necesidad de una reforma: en lo tocante a la policía no se puede ser más que reformista".

Máximo Sozzo es docente e investigador de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional del Litoral

Los planes de reforma de la fuerza son sólo eso.