Notas especiales

"Desdoblar la capital del Estado es posible"

Licenciada Paula Busnadiego

Con esta entrevista al doctor Diego Giuliano, La Capital inicia una serie de reportajes a especialistas en temas jurídicos sobre el proyecto de trasladar el Congreso de la Nación a Rosario. La iniciativa que fuera anunciada por el presidente del Directorio de este diario, Daniel Vila, ya tuvo la adhesión de los gobiernos municipal, provincial y de numerosos legisladores nacionales. En estas notas se profundiza el debate sobre los fundamentos de la propuesta.

-En un artículo publicado en diciembre de 2004 en este diario, usted sostiene que es posible desdoblar la localización del gobierno nacional, ¿Podemos afirmar que ni la letra ni el espíritu de la Constitución Nacional prohíben una capitalidad bifurcada?

-Así es. Considero que es constitucionalmente posible bifurcar la capital del Estado argentino. El actual artículo 3 de la Constitución Nacional expresa que "las autoridades que ejercen el Gobierno federal residen en la ciudad que se declare Capital de la República por una ley especial del Congreso, previa cesión hecha por una o más legislaturas provinciales, del territorio que haya de federalizarse". Aunque la Constitución se expresa en singular, refiriéndose a la ciudad y no a las ciudades que se declaren capital de la República, cuando dispone la necesidad de cesión previa de parte de las legislaturas provinciales, lo hace en plural, permitiendo interpretar que la capital puede fijarse en más de una ciudad, desdoblándose la localización del gobierno. Si el constituyente hubiere prohibido la fragmentación del asiento físico de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, no parece lógica la previsión de la cesión de territorio por parte de más de una legislatura provincial, debido a que en nuestro derecho público, cada ciudad pertenece al territorio de una provincia y no al de varias, no existiendo ciudades multi o pluriprovinciales. En conclusión, ni la letra ni el espíritu de la Constitución Argentina, prohíben, a mi criterio, una capitalidad bifurcada.

-Considerando los antecedentes a escala mundial de bifurcación, ¿cuál podría mencionar?

-En Latinoamérica consideramos los casos de Chile, cuyo Poder Ejecutivo se encuentra en la capital histórica de Santiago y el Poder Legislativo a 110 km., en la ciudad de Valparaíso; y Bolivia, que posee en Sucre la sede de los Poderes Legislativo y Judicial, y en La Paz, la sede del Poder Ejecutivo. En Alemania, luego de la reunificación en 1991, las Cámaras Legislativas llevaron el asiento del Parlamento y del Gobierno a Berlín, aunque seis Ministerios Federales permanecieron en Bonn y el Tribunal Constitucional Federal, tiene su sede en Karlsruhe. También en Europa, Holanda, posee su capital en Amsterdam aunque la ciudad de La Haya, es la residencia del monarca y el asiento del tribunal Superior y del Parlamento. En el caso de Sudáfrica, Pretoria es la capital administrativa, Ciudad del Cabo es la capital legislativa y Bloemfontein es la judicial.

-¿Usted cree que la descentralización del poder del Estado, implicó algún beneficio en estos países?

-Sin dudas. Aunque ello responde a la realidad sociológica y jurídica de cada nación. En países unitarios como Bolivia, la bifurcación no alcanza. El problema es más profundo: existen sectores de Santa Cruz de la Sierra que no quieren la autonomía, sino para la secesión y anexión a Brasil. Algo parecido pasa en Tarija con relación a la Argentina. No es lo mismo el caso de un país unitario como Chile en donde la bifurcación tuvo un sentido de oxigenación política administrativa, que en un país de naturaleza federal. En este último caso, se supone que el PE, el PL y el PJ pueden estar en el mismo sitio físico porque la organización es federal, es decir, las atribuciones y competencias pertenecen originariamente a las provincias y sólo lo delegado pertenece a la Nación, que es un "invento" de las provincias. Claro está que en el caso argentino, eso no pasa del mundo abstracto de las ideas.

-¿Este proyecto favorecería a un crecimiento más armónico?

-Creo que sí. La reforma constitucional de 1994 diseñó una nueva cláusula del progreso en el Artículo 75, inciso 19, sincera e irrepetible en el derecho comparado. La Constitución argentina es una de las pocas del mundo que reconoce explícitamente la debilidad del funcionamiento del modelo federal, cuando afirma la existencia de un "desigual desarrollo relativo de provincias y regiones ". La Constitución reconoce las desigualdades entre regiones y provincias, y "confiesa" que el nuestro es un país desparejo y desequilibrado. A partir de ese reconocimiento, corresponde retomar los caminos de la descentralización; uno de ellos, entre tantos, es resituar la sede del Poder Legislativo.

-¿Esto para usted implica un beneficio meramente político, o también favorecería el desarrollo económico de algunas regiones?

-Es un beneficio político y es también económico. Lo político y lo económico están concatenados fuertemente y se retroalimentan. El traslado brindará una nueva perspectiva, en cuanto disminuye la presión sobre la función de regulación del Gobierno argentino, de parte de un complejo demográfico desproporcionado como lo es el núcleo Ciudad Autónoma de Buenos Aires- conurbano bonaerense. En un siglo y medio de marcha institucional, durante los gobiernos constitucionales y mucho peor durante las dictaduras, la Argentina ha concluido en uno de los procesos paradójicos de concentración de población, riqueza y pobreza más impactantes del mundo moderno. Los números son elocuentes. El promedio nacional de PBI per cápita es de 3.322 U$S. En un extremo se encuentra la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con un PBI per cápita de 11.238 U$S mientras que del otro lado, la provincia de Santiago del Estero posee un PBI catorce veces menor, es decir, 771 dólares per cápita, con un nivel similar al de países africanos pobres, como Buthan y Costa de Marfil. La enfermedad está identificada: se llama gigantismo o macrocefalia, una suerte de "deformante reuma institucional", contagioso y devastador. No hemos hallado todavía una medicina para superar semejante concentración y desigualdad. Después de 150 años de federalismo nominal, no se ha invertido la tendencia centralista ni se ha realizado la corrección decisiva de la actual estructura demográfica argentina. Sin descentralización, todo se limitará a una mera mudanza)

-Volviendo a la cuestión jurídica, usted menciona en un análisis previo sobre el tema a la ley 23.512 del año 1987. ¿Ve a esta ley como un ejemplo de descentralización de poder?

-Se trata de detectar algunos mojones jurídicos que puedan permitir el desdoblamiento de las funciones capitalinas. Antecedentes que reafirman la posibilidad constitucional de capitalizar a más de una ciudad se hallan en 1862, cuando por vía de la ley Nº 12, el Congreso nacional federalizó toda la provincia de Buenos Aires y no sólo el éjido urbano de una ciudad en particular. En 1987, durante la presidencia de Alfonsín, la ley 23.512 declaró capital de la República a las ciudades de Carmen de Patagones (provincia de Buenos Aires), Viedma y Guardia Mitre (provincia de Río Negro). La ley del Congreso permitía potencialmente que uno de los poderes del estado estuviere asentado en Carmen de Patagones, otro en Guardia Mitre y la cabeza del otro en Viedma, de manera indistinta o incluso, mixta. La situación simultánea de las funciones capitalinas en dos o tres ciudades no fueron jamás discutidas.

-En este caso, lo que plantea esta ley tiene que ver con la relocalización de la capital en dos ciudades que corresponden a dos provincias diferentes...

-Sí. De hecho, la ley 23.512 prevé el traslado de la capital a un territorio perteneciente a tres ciudades distintas enclavadas en dos provincias diferentes, y se logra además, que tanto la provincia de Buenos Aires como la de Río Negro, cedan a través de sus respectivas legislaturas los territorios a federalizarse. Este es un antecedente valioso para nuestro objetivo. Lo que sí creo que no puede discutirse constitucionalmente es que el Congreso funcione en forma separada. En la lógica de la ley 23.512, el Poder Legislativo puede situarse en una ciudad y el Poder Ejecutivo en otra u otras ciudades (por ejemplo los Ministerios en una y el Presidente en otra).

El Poder Judicial, de hecho, funciona en varias ciudades, aunque la Corte Suprema tenga su sede en la capital. El desdoblamiento funcional no invalida que la capital siga siendo una: para el caso de la ley 23.512, “Viedma-Cármen de Patagones- Guardia Mitre”; para el caso de nuestra propuesta: “Ciudad Autónoma de Buenos Aires-Rosario”. Creo que debe reformarse la ley de capitalización de 1880 (Nº 1.029) declarando capital de la República a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y al municipio de la ciudad de Rosario, previa cesión de la Legislatura de Santa Fe del territorio a federalizarse.

  —¿La ley 23512 caducó?

  —Han desaparecido las circunstancias que la hacían ejecutable. Las leyes de cesión de los territorios provinciales de Buenos Aires y Río Negro tenían fecha de vencimiento: las cesiones quedaban sin efecto si por cualquier motivo dejaba de concretarse la radicación del gobierno federal en el territorio cedido en un plazo de 5 años. Esas “cláusulas gatillo”, provocaron la derogación de la ley de traslado, por su inaplicabilidad. Si no hay cesión de territorio de parte de las provincias, no hay traslado posible.

  —¿Porqué cree que no se ejecutó?

  —Aquella quizás fue una buena idea con mucha mala suerte. El país pronto se sumergió en una crisis política muy profunda. La ley se derogó por desuso y por la falta de voluntad de los poderes públicos. La situación capital es un tema de consenso, no de disenso, es un tema de solidaridades históricas, acuerdos y respeto a la pluralidad, para un momento del país que no sea gravemente crítico e inestable. El traslado del congreso a Rosario es una idea inclusiva, integradora, que complementa y no excluye a Buenos Aires ni a ninguna otra región del país. Tiene más que ver con la realidad y no resulta faraónica en el sentido de impracticable.

  —Usted también ha planteado que este proyecto sería beneficioso aún para la ciudad autónoma de Buenos Aires ...

  —Así es. La ciudad autónoma de Buenos Aires está rodeada por cuatro cordones que la agobian y la provincia de Buenos Aires, por su lado, se enfrenta a la problemática de un conurbano que crece geométricamente y que resulta casi inhabitable, con conflictos muy fuertes donde se mezclan la concentración de riqueza con la concentración de pobreza, donde se mezcla la concentración política con la presión política sobre las instituciones del país. No sólo concentramos soluciones y recursos en un solo punto. También estamos concentrando problemas y eso no es bueno para nadie. El resultado arroja un país desequilibrado, ingobernable en algunos puntos y profundamente injusto. El traslado brindará una nueva perspectiva, porque disminuye la presión sobre la función de regulación del Gobierno argentino, de parte de un complejo demográfico desproporcionado como lo es el núcleo Ciudad Autónoma de Buenos Aires-conurbano bonaerense. Ello beneficiará a todas las partes, incluyendo al propio “centro“ que se descongestionará política y administrativamente, mejorando sus condiciones de gobernabilidad.

  —Inclusive muchos especialistas hablan de lo beneficioso de generar distancia entre el Congreso y el Ejecutivo...

  —Sin lugar a dudas. Ello significa revalorizar la función del Poder Legislativo. Resituar en este caso, significa rejerarquizar, es decir, brindar autonomía funcional al Parlamento, en el sentido de dotarlo de un sitio y un espacio propio, fuera de la cuadratura unificante. Probablemente eso genere un ambiente propicio para el debate y la participación más libre, y esto no siempre agradó a los poderes ejecutivos superpoderosos del siglo XX, ya que implica una menor posibilidad de control e influencia. El siglo XIX en todo el mundo, fue el siglo de los poderes legislativos. El siglo XX, en cambio, fue el siglo de los poderes ejecutivos. El siglo XXI quizás sea el tiempo de la síntesis de los poderes del Estado, de la mano de la inclusividad de la población en las decisiones públicas y de la “difusión” del poder en el territorio. Resituar significa revalorizar roles y funciones parlamentarias y esto puede resultar molesto, puesto que a muchos no les gusta que se rejerarquice al poder legislativo, que es el espacio de la participación popular, de la pluralidad y el debate, el poder democrático por excelencia. En el parlamento se “parlan” los problemas del país y se construye la norma jurídica a la que debe subordinarse toda la ciudadanía, incluso los miembros de los demás poderes del estado. El traslado del Congreso a Rosario implica la revalorización del Poder Legislativo, y comenzar a hablar de esto significa comenzar a hablar de la substancia representativa del poder legislativo, en su integración, en su producción jurídica y en su capacidad de respuesta frente a la complejidad del intercambio federal, cosas de las cuales no hablamos demasiado los argentinos. La “distancia” entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo tiene sentido si ello significa crear un nuevo entorno que reinvente la capacidad de los gobiernos locales, disminuyendo las profundas diferencias entre regiones y poblaciones localizados en distintos puntos del país.

  —¿Cree que se respeta en este país el principio federal o este es meramente nominal?

  —Creo que la Constitución nacional es federal pero que los argentinos somos muy pocos federales. Tenemos sentimientos federales, pero cerebralmente, funcionamos como unitarios e intestinamente, recaudamos y gastamos como unitarios. Hemos sido los argentinos los que no hemos profesado el federalismo como estilo de vida y método democrático de construcción de poder. Sí, es cierto, la Constitución Nacional está moldeada en el sistema federal, pero se trata de una doctrina que muta hasta el límite del suicidio, se torna unitaria, y depende mucho de los actores de cada época. Las dictaduras han sido muy centralizantes en la argentina. En general, en todo el siglo XX predominaron las fuerzas centrípetas. Los gobiernos militares fueron verticalistas por motu propio; por eso la doctrina federal ha sido fuertemente pisoteada durante esa época tan prolongada de nuestra historia. Luego, durante la restauración democrática, la tendencia no se ha invertido y en los tiempos del hipereconomicismo, los intereses centralizadores se impusieron en todos los campos; no solo el político, también en el mundo financiero, empresarial, cultural y el de los medios de comunicación. Creo que esto nos conduce a la tarea inmensa de centrifugar la Argentina. Centrifugar no significa destruir todo lo que está, ni de un día para el otro pensar en un país federal, igual y equitativo, pero sí empezar a realizar prácticas de equilibrio interregional, desmonopolización de las decisiones políticas, distribución de competencias y recursos, autonomía y regionalización efectiva, y aquí, el mundo del derecho puede ser muy valioso, porque puede aportar soluciones que instrumentalicen el cambio. El derecho debe aportar las fórmulas concretas de descentralización, y una fórmula concreta es la bifurcación de la capital federal.

  —¿Esto aporta a un proyecto de país diferente?

  —Sin dudas, además esto va a poner negro sobre blanco, va a poner en claro quienes son centralistas y quienes en realidad no lo son. Las excusas van a ser muy creativas e ingeniosas. El hecho de que la Capital Federal esté bifurcada obliga también a las autoridades del Poder Ejecutivo a federalizarse con mayor intensidad. No solamente compromete a los Senadores y a los Diputados a construir un ambiente no centralizador, sino también al Poder Ejecutivo y al Poder Judicial.

  Esto es una buena solución, aunque no la única, por cierto: implica un cambio de ambiente que tiene que darse a lo largo de todo el siglo XXI, y ese es el camino para curarnos de la enfermiza centralización de la República. Claro que debemos ser realistas. El traslado, per se, no resuelve nada, o resuelve muy poco, si no se profundiza en la horizontalización territorial del poder. El cambio de la ubicación geográfica del Parlamento, constituye un fenómeno de deslocalización del poder legislativo y no necesariamente de descentralización política. Para que efectivamente sirva a la descentralización, debe adoptarse una mirada que modifique el patrón de distribución espacial del poder. Refederalizar el país tiene que ver con empezar a decidir también desde las provincias, los municipios y las regiones. De lo contrario, será una mera mudanza de infraestructura, nada más que simbólica, y federalmente vacía.

"La Constitución nacional es federal, pero nosotros somos poco federales", dijo Giuliano