Reflexiones

Autonomía: para qué

Diego A. Giuliano (*)

En la discusión legítima y saludable que la ciudad de Rosario viene dando acerca de la consagración de la autonomía municipal en los cinco grados que diseña la Constitución nacional -institucional, política, administrativa, económica y financiera- debemos resistir una grave y particular tentación: desfigurar el debate transformándolo en ansias de aislacionismo o autonomismo "rígido". Si el planteo justo de la ciudad de Rosario se direcciona en sentido inverso a la solidaridad territorial y se confunde con la idea del separatismo o la secesión provincial, estamos retrocediendo a una disputa antigua y de ribetes soberbios, cuyo antecedente más próximo es el recuerdo de una de nuestras guerras civiles.

El último intento de desprovincialización en Argentina desencadenó el enfrentamiento de 1880 entre el gobernador de Buenos Aires, Carlos Tejedor, y el presidente de la Nación, Nicolás Avellaneda, cuyo resultado, después de algunos combates que arrojaron la cifra de tres mil muertos según nos cuenta la historia (combates de Olivera, Los Corrales, Barracas al Norte, Floresta y Puente Alsina), fue la separación de la ciudad de Buenos Aires del territorio de la provincia homónima y su designación como Capital Federal de la Nación. A nadie se le ocurre hoy volver a aquellos tiempos, porque no es esa la historia ni son esos los antecedentes de nuestra ciudad. Rosario, por cuatro veces (en 1867, 1868, 1869 y 1873, amén de la tentativa frustrada en 1872) fue propuesta para erigirse en capital de la Nación, sancionándose en consecuencia las respectivas leyes, las que fueron vetadas en tres ocasiones por el entonces presidente Domingo F. Sarmiento. Descartado entonces el arrebato separatista, dados los malos y dolorosos recuerdos institucionales que nos proporciona la idea, cabe preguntarnos qué decimos y qué queremos cuando reclamamos ser autónomos y si la autonomía municipal, "per se", es capaz de resolver todos los problemas de la vida local.

Desde una visión integral, la autonomía implica la capacidad de los entes públicos territoriales de desarrollar, en su esfera de acción y con atribuciones más o menos amplias, intereses propios, pero siempre encuadrables en una matriz comprensiva de los intereses generales. Las últimas posturas se inclinan hacia una concepción dinámica de la autonomía, cuyo fundamento se basa no sólo en la capacidad de autonormación, sino en una eficaz distribución de potestades y recursos. Ello condice con la opinión del más alto tribunal argentino en el caso "Rivademar".

Rosario, sin ser capital de ningún Estado, es la segunda ciudad argentina, no sólo por su ubicación geográfica sino, fundamentalmente, por su capacidad de articulación regional en lo económico y en lo social. Su crecimiento está profundamente vinculado a las terminales portuarias de la región, a su condición de "nodo" o "ciudad enlace", a los 200 kilómetros de Pampa Húmeda que la rodean, al impacto económico y comercial de su área metropolitana y a los complejos industriales, automotrices y aceiteros que, sin estar en los márgenes estrictos de la jurisdicción de la ciudad, pertenecen a la región de Rosario.

En nuestro tiempo, el concepto de ciudad y el de municipio están sufriendo mutaciones profundas. La ciudad es hoy mucho más que un mero territorio habitado. Es la forma de una sociedad integrada y la combinación productiva de sus múltiples relaciones.

Rosario y la provincia de Santa Fe, más que pretender garantizar la autonomía sobre la base de compartimentos estancos e incomunicados y, en definitiva, sobre un equilibrio estático propio de las cosas inanimadas, deberán hacerlo sobre un concepto dinámico, tratando de articular los intereses propiamente regionales hacia un destino municipal interconectado, heterogéneo y complejo. Ante la crisis del municipalismo tradicional y ante la perspectiva de una autonomía que no alcanza para abordar los nuevos desafíos del bien común ya no puede negarse que el intermunicipalismo aumenta la capacidad de negociación y amplifica las posibilidades reales de los entes locales.

Cuando se produce este fenómeno, según resulta de las experiencias que conocemos en el mundo, no sólo se globalizan las quejas sino también las soluciones, porque se crea un bloque de proximidad geográfica, económica y política de mayor envergadura que estimula el crecimiento en infraestructura, fortalece las relaciones comerciales externas e internas, mejora la comunicación y el intercambio y permite una nueva ingeniería de competitividad y desenvolvimiento sostenido.

Por esto, imaginamos una autonomía municipal expandiéndose hacia la intermunicipalidad. La concepción estática de la autonomía municipal, reflejada en aquello a lo que los europeos denominan "particularismo" o "espíritu de campanario", se está abandonando definitivamente. Esta postura dogmática que obliga a ensimismarse y a encerrarse en los límites precisos del municipio geográfico, resulta obsoleta y actualmente superada. Si la autonomía es sólo una fuerza "centrípeta", el municipio se licúa o se reseca, pero si en cambio nos atrevemos al diseño de un concepto centrífugo de autonomía, ello nos conduce a la construcción de una comuna funcional al proceso de globalización, multidireccional y flexible. Se trata de una proyección institucional con las consecuencias de que el municipio se "multiplique" y la autonomía se supere, indefectiblemente, por el asociativismo y el crecimiento combinado.

El catálogo de desafíos municipales, en el estado actual de la ciencia política y el derecho constitucional provincial, no puede soslayar la idea inacabada de la reafirmación de la autonomía municipal. Tampoco el catálogo puede obviar el concepto de intermunicipalidad que, como posibilidad concreta de regionalización a escala municipal, constituye la más fascinante y poco transitada experiencia de integración subnacional en la Argentina contemporánea.

(*)Profesor de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de Rosario y primer premio de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba por su trabajo "Integración municipal"