Retenciones: el interior pone mucho más de lo que recibe

Si el impuesto a la exportación fuera coparticipable, las provincias recibirían 27%más de ingresos

Las retenciones a la exportación se convirtieron en una fuente fundamental de financiamiento de los gastos del gobierno nacional, luego de la salida de la convertibilidad, provocando un importante cambio en la estructura tributaria.

Por el lado de los ingresos, al no ser las retenciones un impuesto coparticipable, las provincias comenzaron a recibir menos en proporción a la recaudación tributaria nacional. Sin embargo, por el lado de los gastos, la participación de las erogaciones se mantuvieron prácticamente constantes en el consolidado nación-provincias, representando una pérdida relativa para las mismas.

Si las retenciones a la exportación se incluyen dentro de la masa coparticipable, las provincias recibirían un 27% más de ingresos, aliviándolas de la comprometida situación financiera que atraviesan. Como en el resto de los impuestos nacionales, la recaudación de las retenciones se encuentra concentrada en las provincias más grandes del país. Por lo tanto, esto crea la necesidad de que existan transferencias horizontales entre jurisdicciones, es decir un sistema de coparticipación federal.

Haciendo un poco de historia se observa que la Constitución Nacional establece en su artículo 4º que "...el gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro nacional, conformado por el producido de los derechos de importación y exportación...".

De esta manera, se elimina toda posibilidad de que los ingresos prevenientes de la exportación de productos sean coparticipados.

Desde la salida de la convertibilidad, las retenciones a la exportación se convirtieron en una fuente fundamental de financiamiento del gobierno nacional, al mismo tiempo que cumplieron con el fin de contener la disparada de precios y mantener el volumen de oferta adecuado a las necesidades de abastecimiento del mercado interno de los combustibles y algunos productos primarios.

De esta manera, los recursos provenientes de las retenciones a la exportación pasaron de promediar los 4 millones de pesos durante el 2001 a 418 millones de pesos en el 2002 y 770 millones de pesos durante el año pasado.


El impacto en la recaudación
Por su parte, la recaudación tributaria nacional por todo concepto se incrementó en 5.073 millones de pesos entre el 2002 y el 2001, de los cuales el 98% corresponde a ingresos provenientes de las retenciones a la exportación. Asimismo, durante el año pasado se recaudó por este concepto 9.212 millones de pesos, un 83% superior a la cifra alcanzada en el 2002.

A partir del cambio evidenciado en la estructura tributaria nacional luego de la devaluación, se observa que las provincias se vieron perjudicadas por el aumento relativo de los impuestos no coparticipables con relación a los que si se transfieren a las provincias.

Teniendo en cuenta esto, también se considerarán los efectos en la distribución de recursos entre la Nación y las provincias de incorporar las retenciones a la exportación a la masa coparticipable.

Por último se realizará un análisis diferencial de cuáles son las provincias que más recursos generan en concepto de retenciones a la exportación, y por lo tanto, cuánto dejan de recaudar por no ser coparticipado dicho impuesto. Es necesario aclarar que no se tendrá en cuenta la estructura de alícuotas vigente de las retenciones y por lo tanto, tampoco la composición de productos que las provincias destinan al mercado externo.

Por lo tanto, el abandono del tipo de cambio fijo provocó un cambio general en la estructura tributaria nacional, que desplazó relativamente la porción de recursos destinados a los gobiernos provinciales.

A partir de la crisis fiscal, que llega a su pico en diciembre de 2001 con la declaración del default de la deuda y su consiguiente pérdida de una de las principales fuentes de financiamiento, el Estado nacional recurrió al impuesto al cheque y a las retenciones para obtener los recursos necesarios para hacer frente a sus erogaciones.

Sin embargo, este impuesto no es coparticipable, de manera que las provincias no recibieron ingresos por esta vía y las transferencias perdieron peso relativo en el total de recaudación nacional.

Esto se puede observar a partir de la evolución de la participación de la recaudación del IVA y el impuesto a las ganancias, los dos gravámenes que más aportan a la coparticipación federal en el total de recaudación, que pasó del 34% del total recaudado en promedio durante el 2001 al 30% en el 2002 en el caso del primero y del 22% al 18% en el mismo período en el caso del impuesto a las ganancias.

En tanto, si bien por el lado de los recursos, las provincias comenzaron a recibir menos en proporción a la recaudación tributaria nacional, por el lado de los gastos, la participación de las mismas se mantuvo prácticamente constante en el consolidado nación-provincias, representando una pérdida relativa para estas últimas.


Los rezagados
Como contrapartida, la proporción de recursos coparticipados a las provincias en el total de recaudación nacional cayó un 16%, al pasar del 30% al 25%. Recién en el 2003 se observa una mejora en la posición relativa de las provincias, pero todavía por debajo a los niveles pre-devaluación.

Asimismo, a partir de este cambio en la composición de los ingresos tributarios, podemos elaborar un ejercicio en el cual se incluyen las retenciones a la exportación dentro de la masa coparticipable.

Si bien la posibilidad de que la Constitución Nacional expresa que los impuestos al comercio exterior son propiedad del gobierno nacional, resulta interesante realizar simulaciones donde los mismos se coparticipen para poder dilucidar la pérdida relativa de las provincia.

En forma consolidada, todas las jurisdicciones recibirían un 30% más de ingresos desde la Nación, aliviándolas de la comprometida situación financiera que atraviesan.

Se arriba a la conclusión de que si se hubiese coparticipado el producido de las retenciones a la exportación durante el 2003, las provincias hubieran recibido 5.357 millones de pesos por este concepto. Es decir, un 27% más que los 19.716 millones de pesos obtenidos efectivamente por transferencias de la nación.

Por otro lado, hay que tener en cuenta que no todas las provincias aportan en forma equitativa a estos recursos que administra la Nación. Por el contrario, del total de productos vendidos al exterior, más del 65% corresponde sólo a 3 provincias: Buenos Aires (40%), Santa Fe (17%) y Córdoba (11%).

Por su parte, si bien su aporte es muy inferior, Chubut (5%), Santa Cruz (4%) y Neuquén (4%) son las jurisdicciones que le siguen en el ránking de las que más aportan al total de exportaciones. A su vez, si consideramos que los principales productos que destinan al mercado externo estas provincias son los hidrocarburos, los cuales tienen una alícuota del 20%, su contribución en el total de recursos generados por las retenciones incrementa considerablemente.

En tanto, si se incorporara este tributo dentro de la masa coparticipable, se deberían haber transferido a los gobiernos sub-nacionales 5.357 millones de pesos.