Coparticipación federal. En búsqueda de un nuevo modelo de distribución

Organización fiscal en una federación asimétrica

Apuesta a una readecuación más equilibrada del actual esquema distributivo entre Nación y provincias

Miguel Angel Asensio (*)

Fiscalidad y desequilibrios. Desde 1853, Argentina es una República Federal, más de sesenta años después que Estados Unidos, pero antes que Canadá (1867) y Australia (1901). La forman un gobierno nacional, 23 provincias, un distrito federal autónomo y 2.155 gobiernos locales, que comprenden 1.178 municipios y 977 comunas. Como en otras federaciones, existen diferencias regionales importantes en su vasta geografía, ocupada desigualmente y con áreas casi vacías. Al desequilibrio demográfico se agrega el económico, con variaciones territoriales importantes en el nivel de renta. Además, como país fuertemente urbanizado, expresa desequilibrios interurbanos notorios. Hay un abismo entre la "megalópolis" Buenos Aires, otras ciudades importantes (Rosario, Córdoba o Mendoza, entre otras) y los municipios menores.

Consecuentemente, Argentina es una federación asimétrica, en distintos órdenes. Tiene asimetrías demográficas, asimetrías de potencial económico regional y también previsibles asimetrías urbanas. Un "actor histórico" desequilibrante, la ciudad de Buenos Aires, produce con la provincia homóloga casi dos tercios del PBI de la Argentina. Las instituciones fiscales deben atender y contener estos caracteres.

Hubo un pacto fiscal original que fue el contenido en aquélla Constitución. En cierto sentido, para erigir un Estado nacional aquel surgió de renunciamientos. Al igual que el antecedente unitario de 1826 concentró en la Nación los ingresos aduaneros exteriores, lo que era conflictivo con los intereses de Buenos Aires. Pero al suprimir las otras aduanas, las interiores, imponía un renunciamiento a las provincias.

A partir de un esquema de separación, la arquitectura jurídico-financiera que compensaba tales sacrificios partía de asignar a las provincias los impuestos directos y a la Nación los indirectos, dominados entonces por los citados recursos aduaneros.

Los gravámenes directos no gozaban de la simpatía de Alberdi, como lo señalara en su "Sistema económico y rentístico", quien consideraba a los indirectos preferibles para la época. En un país con bases económicas y tributarias todavía frágiles, estos últimos eran también los más productivos en términos recaudatorios.

Como en otras federaciones importantes (Canadá y Australia, entre otras), el gobierno nacional naciente se erigía a partir de los recursos más importantes de la época, los del comercio exterior. Consecuentemente, la fórmula federal, se construyó inicialmente con un centro poderoso, porque tales eran sus ingresos.

La historia posterior indica que cuando perdieron importancia los recursos que en su origen eran importantes y por otro lado junto con una economía más compleja crecieron los que otrora eran menos relevantes, el gobierno nacional accedió a las fuentes impositivas crecientes, incluídos los impuestos directos, y mantuvo su papel dominante dentro de aquel Pacto.

En el siglo XX llegaría la "coparticipación" o participación en impuestos nacionales, lo que era al menos parcialmente una suerte de participación consentida en ingresos originariamente propios, y que en términos técnicos implicó una centralización de rentas en el nivel nacional, que operaba posteriormente como redistribuidor de éstas.

Este planteo basado en los recursos, siendo conocido suele omitir un componente importante y son las funciones de cada órbita dentro de una federación. Si bien los acuerdos constitucionales no son demasiado explícitos al discriminar las mismas, las posturas modernas parten de su papel central. Los especialistas plantean un enfoque RSF (los recursos siguen a las funciones), con lo cual un dado reparto de ingresos debe ser consecuencia de una razonable distribución de tales funciones.


Camino al nuevo modelo
* Hacia un nuevo modelo de organización fiscal federal. Pero un esquema de federalismo fiscal moderno tiene todavía más componentes. Está constituido por una suerte de núcleo duro integrado por las mencionadas funciones, la asignación de recursos y las transferencias, por un lado, y un área de articulación, por el otro. Aquí corresponde colocar a las instituciones fiscales y a los esquemas relacionales. Estos componente son indispensables para imaginar el futuro del modelo argentino.

* Modelo ampliado de descentralización fiscal. La asignación de funciones define la producción de bienes públicos nacionales, regionales o locales según el área de beneficio de los servicios. En casos como el europeo, se concilia con el principio de subsidiariedad, conforme al cual las competencias desempeñadas eficientemente en un nivel gubernamental menor no son ejercidas en los mayores.

La asignación de tributos se corresponde con una dada estructura de potestades impositivas que sugiere evitar vicios como la "exportación de impuestos" entre miembros de la federación y el aseguramiento de un mercado interior único. Las transferencias procuran atender la existencia de desequilibrios verticales y horizontales, los primeros nacidos de la existencia de menguadas potestades impositivas con respecto al nivel de las obligaciones de gasto y los segundos originados en las mencionadas asimetrías y divergencias en el nivel de desarrollo de las regiones y sus bases económicas y fiscales.

Las instituciones fiscales, entendidas como instituciones-norma o instituciones-órgano deben operar articulando y preservando el sistema, junto al esquema relacional. Este último puede concebirse como mera vinculación entre la Nación actuando como "principal" respecto de los gobiernos subnacionales desempeñándose como simples "agentes" de la misma, como una acción concertada "entre iguales" o alguna opción alternativa.

La discusión funcional es relevante en tanto puede girar en torno a repetir una suerte de opción espejo, donde los distintos niveles tienden a replicar áreas orgánicas que también se presentan en los otros o una especializada donde se evite todo solapamiento o duplicidad y que concorde a cualquier pauta racional, en particular las emergentes de los modelos de federalismo fiscal, es claramente aconsejable.

El caso suizo, con sólo algunos institutos universitarios de excelencia en el nivel federal, señala un ejemplo no necesariamente calcable en materia educativa. La salud ofrece otras alternativas en países avanzados. Los servicios públicos en aglomerados urbanos también. Funciones y formas organizacionales van de la mano. De allí que tanto figuras supramunicipales como inframunicipales pueden completar los escenarios conocidos.

En materia impositiva debería evitarse la llamada ocupación de lugar fiscal, especialmente la que ocurre sin aviso e inhibe el uso posterior de fuentes impositivas por otro nivel. En Argentina, sin olvidar entre otras las retenciones sin compensación se usó la base vehículos por la Nación, siendo un espacio tributario tradicionalmente provincial.

Entre las instituciones fiscales normativas las referidas a los aspectos presupuestarios y su adecuada formulación y coordinación, así como las que aluden a controles y límites al endeudamiento, en una concepción más o menos europea deben prevenir las externalidades fiscales negativas entre "socios" de la federación.

Como institución-órgano resta corporizar al Organo Fiscal Federal, deduciendo si tendrá una conformación "unitaria" (sólo asuntos fiscales en sentido restringido) o "dual", incorporando el monitoreo de deuda pública. También su identificación, conciliación o fusión con un Consejo Federal de Coordinación Económica y Fiscal, institución valorable en una federación asimétrica.

(*) Ministro de Hacienda y Finanzas de Santa Fe