El gobierno ve condiciones para relanzar la discusión con las provincias

Kirchner y el nudo de la coparticipación

Primeros contactos en un nuevo intento para acordar una reforma pendiente desde hace diez años

A diez años de que la reforma de la Constitución ordenara sancionar una nueva ley de coparticipación federal, el gobierno central comenzó una nueva ronda de consultas para avanzar en un nuevo sistema de distribución de recursos entre el Estado nacional y las provincias.

El debate, tan viejo como la organización nacional, es reflotado por cada gobierno desde 1990 a la fecha, y por el Fondo Monetario Internacional (FMI) cada vez que firma un acuerdo con Argentina. Sin embargo, la redacción de una ley que reemplace a la actual, que data de 1988, sólo contribuyó hasta el momento a generar una vastísima y variada literatura sobre el tema, con argumentos para todos los gustos: desde los que directamente vierten sospechas sobre la viabilidad de la existencia de Estados provinciales hasta los que defienden cualquier fuente de recursos (regalías de la soja, por ejemplo) como parte de la masa coparticipable.

Como en otros acuerdos, en el último firmado por el ministro de Economía, Roberto Lavagna, con el Fondo Monetario Internacional (FMI), la sanción de una nueva ley de coparticipación federal volvió a figurar entre las metas a cumplir. La vicedirectora del organismo, Anne Krueger, lo recordó hace una semana desde Bombay y, poco antes, cuando el presidente Néstor Kirchner se reunió en Monterrey con el director del fondo, Horst Köhler, esa meta también puesta en la agenda.

Por eso, apenas vuelto de la cumbre mexicana, Lavagna decidió acelerar la discusión y comenzó a realizar contactos informales con funcionarios nacionales y provinciales que llevan la negociación fina de este complejo rompecabezas.

Tras reunirse con varios gobernadores, incluido el santafesino Jorge Obeid, el presidente Néstor Kirchner ratificó lo que será el piso de discusión: ninguna provincia recibirá menos de lo que viene recibiendo, como consecuencia del nuevo reparto.


Los puntos en discusión
Pero ese piso no garantiza acuerdo en el resto de los puntos. Aunque Lavagna desmintió la existencia de un "borrador" oficial, las últimas discusiones en torno al tema convergen hacia una serie de ejes conflictivos: un ordenamiento de la masa coparticipable (hoy mellada por impuestos de asignación específica, planes promocionales y de asistencia, auxilios financieros y acuerdos de facto surgidos de los pactos fiscales) y una mayor relación entre la capacidad de recaudación y el gasto, a través de un sistema de premios y castigos. Este sistema entra en tensión con el criterio de reparto según aporte, población, necesidades básicas insatisfechas, etcétera. Por ejemplo, Buenos Aires tiene una situación fiscal más comprometida que provincias como San Luis o Santa Cruz, que podrían ser beneficiadas en un eventual sistema de premios y castigos, pero a la vez el primer Estado argentino es el que aporta más a la masa coparticipable, recibiendo incluso menos que lo que le correspondería por su envergadura.

De allí que, anticipándose a la discusión que se viene, los gobernadores pujan primero por meter la mayor cantidad de ítems que puedan en el volumen de recursos a repartir, como ampliar el reparto del impuesto al cheque y coparticipar las retenciones, o blanquear en el fondo común los regímenes de promoción industrial y los planes sociales, que hoy ocuparon el lugar de los ATN en la distribución discrecional de fondos por parte del Ejecutivo.

En este marco fue que el gobernador Jorge Obeid le pidió directamente al presidente Néstor Kirchner que se coparticipen las retenciones.

El mandatario argumenta que Santa Fe aporta al fisco nacional 2.100 millones de pesos en concepto de retenciones a las exportaciones agropecuarias y sólo recibe a cambio entre 400 y 500 millones de pesos en planes de empleo, lo que representa un déficit de 1.500 millones.

En las provincias de Buenos Aires y Córdoba hay una idea similar. En el caso del gobierno de Felipe Solá, su objetivo es recuperar la participación histórica en la distribución secundaria (la que se hace entre provincias) en la coparticipación, menguada por la ley 23.548. El Estado vecino compensó en parte esa disminución con la creación del fondo de reparación histórica del conurbano bonaerense, tomado del impuesto las ganancias y que supo manejar 400 millones de dólares anuales en las épocas de Duhalde como gobernador.

En los últimos días, algún funcionario del gobierno nacional alentó bajo cuerda la posibilidad de extender la vigencia de ese fondo. Por otro lado, el ministro Lavagna alienta una reforma tributaria, que pasa por subir los impuestos al tabaco y reducir y coparticipar el impuesto al cheque, lo cual también afecta la masa coparticipable.

Además de esta reforma, están pendientes los cambios al sistema previsional, que desde el segundo pacto federal firmado con Domingo Cavallo y la creación de las AFJP, se convirtió en el tercer socio de la recaudación nacional.

Si incrementar la caja a repartirse es la premisa de la negociación, la distribución secundaria agrega complejidad. En las distintas iniciativas que se barajaron en los últimos años hay consenso en la necesidad de constituir un Organismo Fiscal Federal que opere como "policía fiscal" para las provincias, la creación de un fondo anticíclico y la introducción de metas de eficiencia que vinculen las decisiones de gasto con la responsabilidad de recaudación.


Pelea histórica
No es casual que el nudo de la coparticipación sea el más difícil de desatar por cualquier gobierno. La pelea por los recursos fiscales fue una de las bases económicas de las guerras civiles de la primera mitad del siglo XIX, cuando Buenos Aires se negaba a distribuir las rentas de la aduana. Los primeros esbozos de redistribución provincial se dieron durante la breve experiencia de la Confederación Argentina pero recién tomó fuerza conceptual luego de la reunificación y la consolidación del Estado nacional, con la centralización definitiva de la aduana bonaerense.

Fue por esa época que se hicieron los primeros acuerdos para coordinar políticas impositivas y armar una base tributaria común, "institucionalizando" a través de canales políticas una disputa que décadas antes se dirimía por las armas.

Pero fue recién en 1934 cuando se aprobó la primera ley de coparticipación conocida como tal. Actualmente, la ley marco que regula la relación fiscal entre Nación y provincias es la ley 23.548, sancionada durante el gobierno de Raúl Alfonsín.

Una serie de pactos federales firmados a partir del año 91 fue modificando en los hechos el sistema. Sucesivamente, en virtud de esos acuerdos, se transfirió el grueso de servicios de salud y educación a las provincias, se destinó un creciente porcentaje de la coparticipación al financiamiento del déficit previsional, se separaron impuestos de la masa coparticipable, se fijaron montos base y finalmente se instrumentó el famoso recorte del 13% en la coparticipación.

Los últimos pactos federales firmados en 2000 y 2002, en el marco de la crisis económica, apuntaron básicamente a resolver el problema del déficit y endeudamiento de las provincias y la Nación. La última creatura fue el Programa de Financiamiento Ordenado, por el cual las provincias transfirieron sus deudas a cambio de lograr superávit fiscal y ceder parte de la coparticipación.

La recuperación económica de la segunda mitad de 2002 y el año 2003 mejoró las condiciones para negociar un nuevo sistema. Por primera vez en muchos años el conjunto de provincias cerró sin déficit el ejercicio fiscal anual y la recaudación aumentó en las dos jurisdicciones.

Esa masa de recursos garantiza la promesa de Kirchner de que nadie recibirá menos de lo que recibía. Por otro lado, la ausencia de elecciones tanto provinciales como nacionales le quita presión a los actores de la discusión, no así la la disputa por la conducción del justicialismo, donde los gobernadores tallan como jefes territoriales frente al presidente.

Seguramente será en este terreno, más que en la confrontación de papeles y proyectos, donde el gobierno deberá probar si puede desenredar (o cortar, como prefirió aquel macedonio impaciente) el nudo que hoy ata las relaciones entre la Nación y las provincias.